Redaction
La nouvelle architecture institutionnelle béninoise laisse voir une question de fond : jusqu’où peuvent aller les prérogatives respectives du Sénat et de la Cour constitutionnelle sans créer une collision institutionnelle ? À la lecture des articles relatifs aux prérogatives des deux institutions, une zone de chevauchement apparaît particulièrement sensible : le contrôle des lois constitutionnelles, électorales et celles organisant la vie des partis politiques, ainsi que le processus vers la promulgation.
La Cour constitutionnelle dispose, en effet, d’un pouvoir juridictionnel particulièrement étendu. Elle peut se saisir d’office lorsqu’une loi ou un texte réglementaire est susceptible de porter atteinte aux droits fondamentaux et aux libertés publiques. Cependant, lorsqu’elle est saisie avant la promulgation d’une loi, le délai de promulgation est suspendu. Elle examine alors aussi bien le contenu du texte que la procédure ayant conduit à son adoption. Son pouvoir est contraignant. En cas de non-conformité totale d’une loi à la Constitution, celle-ci ne peut être promulguée. En cas de non-conformité partielle, la disposition censurée peut être retirée ou le Parlement peut être invité à procéder à une nouvelle délibération. Autrement dit, la Cour constitutionnelle intervient comme uge de la conformité juridique de la loi à la Constitution Mais c’est précisément à ce niveau qu’apparaît le poids nouveau du Sénat.
Le Sénat, un filtre politique avant la promulgation
Les dispositions relatives au Sénat lui confèrent un rôle particulier lorsqu’il s’agit des lois constitutionnelles, électorales ou organisant la vie et les activités des partis politiques. Après leur adoption en première lecture par l’Assemblée nationale, ces textes sont transmis au Sénat, préalablement à leur promulgation, afin de solliciter son avis de non-objection. Le Sénat peut alors examiner le texte, recourir à des experts et délibérer en plénière. Mieux, il s’agit d’un avis consultatif avec conséquence. Le Sénat peut émettre un avis de non-objection, formuler une objection ou adopter le texte définitif dans certaines hypothèses prévues par son règlement intérieur. En cas de décision d’objection, la loi ne peut être promulguée. Voilà le point de croisement.
D’un côté, la Cour constitutionnelle peut empêcher la promulgation d’une loi lorsqu’elle la juge contraire à la Constitution. De l’autre, le Sénat peut également bloquer la promulgation de certaines catégories de lois par une décision d’objection. Deux institutions différentes, deux légitimités différentes, mais un même effet potentiel empêcher l’entrée en vigueur d’un texte voté par l’Assemblée nationale. Lorsqu’un texte électoral est transmis au Sénat, celui-ci peut l’examiner avec l’appui d’experts. Il peut ensuite s’y opposer et empêcher sa promulgation. Dans le même temps, la Cour constitutionnelle demeure compétente pour examiner la conformité de ce même texte à la Constitution. Le même texte peut donc être soumis à deux appréciations institutionnelles successives, voire concurrentes. C’est ici que la procédure constitutionnelle devient délicate.
Qui aura le dernier mot ?
La véritable interrogation n’est donc pas seulement de savoir si le Sénat et la Cour constitutionnelle peuvent intervenir sur une même loi. Les dispositions citées montrent que cette possibilité existe. La question est plutôt de déterminer comment seront réglés les éventuels désaccords entre les deux institutions. Imaginons une loi électorale adoptée par l’Assemblée nationale. Le Sénat l’examine et estime qu’elle ne doit pas être promulguée. Il adopte une décision d’objection. La loi est donc bloquée. Parallèlement ou ultérieurement, la Cour constitutionnelle soit saisie et considère que les dispositions contestées sont conformes à la Constitution. On se retrouverait alors face à une situation institutionnellement grave. Une juridiction constitutionnelle déclarant la conformité d’un texte pendant qu’une institution parlementaire en empêche la promulgation. À l’inverse, la Cour pourrait censurer une disposition qu’un Sénat aurait préalablement considérée comme acceptable. La contradiction pourrait devenir politique et institutionnelle particulièrement lorsque leurs décisions produisent différent effet immédiat.
Le risque du piétinement institutionnel
Le danger réside donc dans l’absence apparente, dans les dispositions citées, d’une hiérarchisation suffisamment claire entre les interventions du Sénat et celles de la Cour constitutionnelle. Le Sénat est la deuxième chambre parlementaire et la Cour constitutionnelle est une juridiction constitutionnelle. Pourtant, leurs prérogatives peuvent les conduire à examiner un même texte et, dans certaines circonstances, à produire des conséquences différentes. Le risque serait alors de voir deux institutions conçues pour protéger l’ordre constitutionnel se transformer en deux centres concurrents de contrôle. Au final, l’enjeu concerne la stabilité même de la nouvelle structure institutionnelle béninoise.
Alassane Touré
